사업비 3억~120억 중･소규모 현장에서 중대재해 발생 빈번
건설현장 근로자 인식 부족․건설현장 특성 반영 미흡 ‘문제’
가설공사 안전강화 위해 건설안전기술사의 설계 사전 승인 필수
시설물 고령화 대비 유지 및 안전관리 국가차원 중장기 대책수립 시급
고용노동부가 최근에 발표한 ‘2014년 산업재해 발생현황’에 따르면 산업재해로 발생한 사망자가 건설업종에서 2만3천669명으로 전년 대비 0.3%인 69명이 증가했다.
문제는 건설업종의 산업재해자가 계속 증가하고 있다는 것이다. 건설업 산재재해자는 2010년에 2만2,504명으로 2009년 대비 7.2%, 2011년에도 2만2,782명으로 전년대비 1.2%가 증가했으며, 사고사망자로 한정할 경우 건설업 비중이 43.8%에 달해 중대재해가 여전히 빈발한 것으로 분석됐다. 이러한 건설공사 현장의 안전사고 및 재해로 인한 경제적 손실 또한 매우 크다.
근로복지공단 통계자료에 따르면 건설업 재해로 인한 2012년도 산재보상금의 직접손실액은 약 1조2,858억원이고, 하인리히 방식에 의한 간접손실액을 포함한 총 경제적 손실액은 약 6조4,292억원으로 전년 대비 약 14%가 증가했다고 한다.
전체 산업 중에서 재해율과 사망자 수가 매우 높은 건설공사 현장의 안전사고를 줄이기 위한 몇 가지 필요사항을 살펴보자.
근래 건설공사 과정에서 발생하는 안전사고는 지속적으로 늘어나고 있다. 그 원인은 그동안 건설정책이 개발성장 위주로 추진, 안전사고에 대한 근로자의 인식부족, 건설현장의 다양한 특성을 충분히 반영하지 못했기 때문이라고 생각된다.
이런 높은 안전사고의 또 다른 원인으로는 재래형 단순 안전사고의 지속적 발생과, 재해예방을 위한 투자미비를 들 수 있을 것이다. 즉 미숙련 및 초심자 근로자의 안전사고 증가와 근무기간 6개월 미만 초심자 경우 재해자가 높은 비중을 차지하고 있고 사업비 3억~120억 원의 중.소규모 현장에서 중대재해 발생이 빈번하다.
따라서 공사규모와 금액이 적을수록 안전관리가 미흡한 결과를 초래하고 있어 소규모 공사 현장에 대한 안전관리 규제가 대폭 강화돼야 할 것이다.
건설공사 안전사고의 원인을 구체적으로 살펴보면 첫째, 현장인력의 안전의식 결여를 들 수 있다. 현장에서 일하는 기능공이나 장비기사 등 현장인력의 부주의와 안전의식 결여가 대형 사고를 유발한 경우로, 사례로는 기능공이 380V 전압에 100V 전구를 사용한 1986년 독립기념관 화재와 1995년 굴착기 기사가 작업 중 가스관을 파손한 대구지하철 붕괴사고를 들 수 있을 것이다.
둘째, 취약공종의 안전관리 미흡이다. 가시설물 설계 미흡이나 검토 부족 등으로 가시설공사 사고율이 높은 경우이다. 사례로는 2007년 가시설물에 대한 설계 부실과 감리 소홀로 사고가 난 거금도 연도교 가설공사 붕괴사고를 들 수 있을 것이다.
특히 최근에는 터파기 공사 중 흙막이가 붕괴하거나 공사 중 주변 절개지가 붕괴돼 발생하는 사고가 빈번한데 2009년 절개지 토석붕괴가 원인인 화성시 남양뉴타운 매몰사고와 터파기 공사지 지반 붕괴된 수원시 임광 그대가 아파트 공사를 들 수 있을 것이다.
셋째, 신기술 등에 대한 이해 및 검토 부족인데 신기술과 외국기술이 적용될 경우, 신기술 등에 대한 이해 및 검토부족으로 인해 사고가 발생할 수 있다. 사례로는 2007년 국내 업체가 기술유출 등을 이유로 시방서를 구체적으로 작성하지 않아 감리감독이 어려워 사고가 발생한 목포 광양 고속도로 교동교 구간 강재지지대 전도 사고를 꼽을 수 있다.
넷째, 낮은 공사비와 짧은 공사기간을 들 수 있다. 가까운 일본의 경우 80% 이하로 낙찰된 사업은 안전과 품질에 많은 문제가 있는 것으로 보고 가격위주 입, 낙찰 방식을 종합낙찰제 방식으로 전환하여 해당 공사에 요구되는 기술과 입찰자의 경험 등을 중시하고 있다.
국내에서도 최저가 공사의 낙찰률이 낮은 사업은 감리와 안전을 강화토록 했으나 미흡한 실정이며 또한 일률적인 설계비용 지불 체계와 유사 공사임에도 낙찰률이 20% 이상 차이가 발생하는 사업 추진체계 등이 각종 건설사고 등 안전을 위협하는 중요한 요인이 되고 있다.
다섯째, 빠르게 진행되고 있는 시설물 고령화에 대한 국가적인 대응 문제이다. 국내 건설시설물 중 30년 이상 된 시설물은 10% 미만인 것으로 나타났다. 이에 따라 시설물 관리주체와 예산 당국은 물론 일반 시민들도 시설물 안전은 먼 미래의 일이므로 투자를 꺼리는 인식을 갖고 있다.
그러나 국내 시설물은 70년대부터 집중적으로 건설돼 향후 20년 이내에 급속한 고령화가 진행될 것이므로 유지관리나 안전관리에 대한 국가차원의 중장기 대책수립이 시급하고 긴요한 실정이다.
건설공사는 설계단계와 시공단계, 유지관리나 철거할 때 단계별 안전관리가 필수적이라고 본다. 즉 각 분야별 전문기술자를 보유한 종합안전관리자를 선정해 발주할 때부터 준공할 때까지 종합적인 책임관리가 반드시 필요하다.
사고가 빈번한 가설공사의 경우에는 안전성 확보를 위한 전문기술자인 건설안전기술사의 가시설에 대한 설계 사전 승인이 필수적이어야 한다. 건설공사 단계별 안전관리 강화를 위해서는 먼저 설계단계에서부터 발주자, 설계자, 감리, 시공사 모두 안전에 대한 책임과 의무를 부여해야 한다.
먼저 설계단계에서는 설계자의 설계･기획단계에서 실시하는 모든 사고예방 노력을 확인하기 위한 제도적 장치로 설계도면 ‘사전안전성평가’를 도입한다. 사전안전성 검토 등을 통해 공사할 때 유발될 수 있는 사고를 사전에 예방하고, 시공 단계의 안전성에 영향을 미치는 요소를 설계단계에서 사전에 평가할 수 있도록 검토 강화해야 한다.
취약 공종에 대해서는 취약공종 사전안전성 검토 매뉴얼을 마련해 중점 안전관리사항과 신기술의 안전성에 대해 중점 검토하고 확인할 수 있도록 개선돼야 한다. 설계자문위원회에서 설계의 적정성 여부를 판단할 때는 안전전문가가 참여하도록 해 안전성 검토가 강화돼야 한다.
또 가시설물 설계에 대한 안전성 확보를 위해 가시설물에 대한 설계 표준도면, 시공 상세도 예시도면도 마련해야 한다. 가시설공사 설계기준을 보완하고 가시설의 안전성을 고려한 설계를 유도하여 가시설 공사 중에 발생하는 안전사고를 최소화해야 한다.
공사 착수 전 단계에서는 현재 위험여부와 관계없이, 단순히 공사규모로 안전관리계획 수립대상을 규정하고 있으나, 안전관리계획의 실효성 확보를 위해서는 규모 이외에 위험도, 사용자수 등이 반영되도록 안전관리계획 수립대상을 조정해야한다.
감리자가 안전관리계획서의 검토 결과를 승인권자에게 제출하도록 해 승인권자의 전문성 부족을 보완하며, 대형공사나 복합공사 등의 안전관리계획은 한국시설안전공단이 검토하도록 근거규정이 마련돼야 한다.
공사착수전 단계에서 총공사비 500억원 이상책임감리 대상 공종의 건설공사는 품질관리계획서를 작성하고, 발주청은 계획의 적정성, 이행여부에 대해 확인하도록 규정하고 있지만 건설공사의 특성과 글로벌 스탠다드에 적합한 품질관리계획서 작성지침을 마련해야 한다.
시공 단계에서의 제도 개선으로 안전관리자 배치 강화이다. 현재 공사금액 1,500억 이상시 건설안전기술사 또는 건설안전기사 경력 10년 이상 1명을 2014년 12월까지 한시적 배치하도록 돼 있으나 현재 건설안전기술사 인원이 1,300여명이 확보 됐으므로 일정규모이상의 공사에 대해서는 경력을 고려해 안전관리자를 배치하도록 개선돼야 할 것이다. 기사 배치를 기술사로 대체 하는 것 또한 필요하다.
다음은 안전 감리제 도입과 감리원의 안전관리 역할 강화이다. 현장에 감리가 선정돼 있으나 안전에 대한 전문기술자가 아닌 품질 위주로 감리를 하고 있으므로 안전에 대한 관리 감독이 전무한 상태이다.
따라서 실질적인 전문 인력인 안전기술자가 배치돼 관리 감독하도록 제도의 개선이 필요한 것이다. 검측 감리원은 등급을 신설, 검측업무의 전문성을 제고하고 배치되는 감리원의 역할을 명확히 규정하여 안전관리 업무를 전담하는 감리원을 지정하도록 개선돼야 한다.
또 근로자에 대한 안전 교육 강화의 방법으로 건설근로자에게 기초 안전교육을 실시하고 전자카드(Green Card)에 의한 기업단위의 개인별 교육이력 관리와 안전모 착용, 위험물 확인 등 근로자가 기본적으로 지켜야할 사항에 대해 중점 교육을 해야 한다.
또 취약공종에 대한 안전관리 강화로는 계측기 설치 및 관리에 대한 근거규정과 공사장 유형별로 계측방법 및 요령 등에 대한 지침을 마련해야 한다.
건설자재의 품질 확보방법은 가공, 조립돼 납품된 자재를 중점 관리 대상으로 선정해 감리원이 설계도서, 시방서에 적합한지 여부를 확인해야 한다. 건설공사 활용도가 높은 품목의 품질시험기준을 개발하고 수입건설자재 성능평가 및 검증기준을 개발해야 한다.
최저가낙찰제 및 레미콘 업체 간 경쟁 과다로 불량 레미콘을 생산하는 사례가 발생하는 등 레미콘의 품질관리 미흡부분에 대해서는 레미콘 공장에 대한 불시 점검을 실시, 불량레미콘 생산업체에 대한 처벌을 강화하고 현장 여건에 따라 배치플랜트 설치를 확대할 수 있도록 하여 레미콘의 직접 생산을 확대해야 할 것이다.
나아가 시설물 안전점검과 유지관리에 있어서 시설물 안전점검 및 안전진단 용역시 일부업체에만 유리하도록 한 PQ제도 개선과 공공시설물 외에 발주자가 공공기관이 아닌 일반시설물도 PQ 실적에 반영할 필요가 있다.
또한 공사현장에서 감리원, 현장 안전관리자 등 현장인력만을 통해 제한적이고 비상시적으로 진행되던 안전관리 수행공사현장에 CC-TV, 웹캠 등을 활용하여 본사 및 현장에서 안전･품질관리를 지원, 모니터링 하는 원격 안전점검시스템을 구축할 필요가 있다. 건설 안전부분은 주로 인력에 의존해 안전관리를 수행하고 있으나, IT기술 등을 통한 안전관리도 확대할 필요가 있다.
끝으로 중소형 및 대형 건축물 철거할 때 장비, 추락, 발파 등의 재해가 빈번히 발생하므로 규모별로 건설안전기술사 또는 건설안전기사 등의 안전관리전문가를 상주 배치하는 규정이 필요하다.
또한 철거 시에 현재 안전감리가 없고, 시공사의 안전관리자도 배치하지 않아 불안전한 작업이나 위험요인을 파악하기 어려운 실정이다. 지자체에서는 철거계획에 대해 승인을 얻은 후 작업하도록 해야 한다. 현재 서울시 강남구청에서만 실시 중인데 전국적으로 확대하여 건설안전전문가를 배치해야만 할 것이다.
나아가 안전시설이 미비하거나 안전성에 문제가 있을 때에 작업을 중단하고 안전관리비 부당 사용 시에는 가중처벌하고 안전관리비를 예산절감의 대상에서 배제해 안전관리자의 작업중지권을 강화해야만 한다.
특히 공공기관의 자문위원을 위촉할 때에는 건설안전기술사 참여 여부나 기술인력 중 건설안전기술사가 몇 명 되는지도 짚고 넘어가야 할 사안이다.
거듭된 건설현장 안전대책에도 불구하고 여전히 줄지 않고 있는 건설부문 안전사고를 대폭 감소시키기 위해 국토교통부는 2017년까지 건설현장의 안전사고를 획기적으로 줄이기 위해 ‘건설현장 안전관리체계 개선방안’ 마련했다.
시공자와 감리자에게만 의존해왔던 시공단계 중심의 안전관리체계에 발주자와 설계자의 책임 및 역할이 추가되고, 현행 시공단계 중심의 안전관리체계를 설계･착공･시공･준공단계를 아우르는 건설사업 전생애주기형 안전관리체계로 전환한다.
이를 위해 발주자가 건설현장의 안전관리 활동을 총괄하도록 발주자의 역할과 책임을 명확히 규정하는 ‘건설공사 안전관리 업무지침’을 마련했다. 또 설계자가 설계단계부터 시공안전성에 대한 검토를 하도록 의무화해 건설현장의 위험요소로부터 설계목적물과 작업자들이 안전하도록 조치하는 DFS(설계·기획 단계부터 사고예방 노력제도)도 새롭게 도입한다.
또한 건설현장의 위험성을 극복하기 위해 DFS 수행에도 불구하고 제거되지 않은 위험요소를 시공단계에서 지속적으로 집중 관리해야 한다. 설계자의 DFS 시행 여부를 확인하기 위한 제도적 장치로 설계도면 ‘사전안전성 평가’를 도입할 필요가 있다.
착공단계에서는 시공업체 선정과정에서 시공업체의 위험요소 관리능력을 확인하고 시공단계는 건설주체 모두가 참여하는 건설안전 파트너링을 통해 위험요소를 지속적으로 관리하도록 한다. 특히 건설사고 취약공종의 위기징후를 조기에 감지하는 과학적 위험요소 모니터링을 강화할 예정이다. 또한 건설재해의 약 70%를 차지하는 소규모 건설현장의 효율적 안전관리를 위해 현장접근능력이 뛰어난 고용노동부와 정보공유 등 협조체계를 강화해 나갈 예정이다.
고용노동부가 건설현장 점검 시 인지한 불법하도급 사실을 국토부에 통보할 수 있도록 통보절차와 서식 등을 마련하고 국토부가 운영하는 건설산업지식정보센터 (KISCON) 및 세움터의 착공정보를 공유하고 노동부의 현장점검과 국고지원사업이 적시성을 확보할 수 있도록 적극 지원할 계획이다. 국고지원사업은 3억 원 미만 영세 소규모 건설현장을 대상으로 근로자 교육, 안전보건시설 개선과 10억 원 미만 건설현장을 대상으로 시스템 비계 지원 등이다.
아울러 안전관리 사각지대에 노출돼 있는 소규모 공사현장의 안전관리 실효성을 확보하기 위해 건축공사 착공 신고 시 안전보건관리전문기관과 계약한 기술지도 계약서(산업안전보건법)와 안전관리계획서(건설기술진흥법) 제출을 소규모 공사까지 의무화하는 방안도 추진하고 있다.
지금까지 국내의 건설공사 안전제도는 시공자 중심의 안전 관리라 규정할 수 있을 것이다. 이런 문제들로 인해 안전사고는 전혀 감소하지 않았다. 시공자 중심의 안전 관리는 안전관리 싸이클을 단절시켰으며 안전사고의 근본 원인인 안전관리계획의 결함을 심화시켰다.
또한 부적절한 기획 및 설계가 안전사고의 주요 원인으로 작용하고 있었으나 이를 제어할 수 있는 제도적 장치를 마련할 수 없는 한계에 부딪치고 있었다.
이제는 건설현장 안전사고는 시공자에게 미룰 일이 아니며 모든 건설주체가 함께 관리하는 체계로 나아가야 할 것이다. 최근 국토교통부의 건설현장 안전관리체계 개선방안이 건설현장의 안전사고를 획기적으로 줄일 수 있기를 기대하며 이를 통해 국민행복의 기반인 안전한 대한민국의 기틀을 다질 수 있을 것이라 믿는다.
