LH 인천검단 지하주차장 붕괴사고로 촉발된 설계·시공·감리 전반의 총체적 부실공사에 대한 대책으로 정부의 ‘종합사업관리(이하 PgM/Program Management)’제도 도입을 비록 늦은 감이 있더라도 적극 환영한다.

그러나 시공사의 작업실명제를 실시한다는 의견은 발주자인 국가가 공공건설사업 전반을 직접 체계적으로 책임 경영관리해야 하는 PgM 본질인 도덕윤리 기반의 공행정 성격을 여전히 축소하는 격에도 맞지 않는 대안이다.

그동안 수많은 변수가 내재하는 건설계약의 건설사업관리에 전문성이 없는 행정청 공무원에게 너무 심각한 부담을 준다해, 공무원이 가져야 할 책임을 행정편의주의로 모든 건설 계약 법규에서 소극적인 방법으로 배제해 온 탓에, 현재와 같은 계약 집행절차 과정에서 행정청의 직접 실시간 감시(Q/S, Quality Surveillance)로 예방하는 기능이 법규정에 누락돼 온 것이다.

그 결과 건설행정계약의 공법적 책임이 국가에 있어야 하는 책임을 아예 배제했다.

LH의 시공책임형사업관리 발주에 따른 사고사례는, 발주형식이 시공책임형이므로 법률우위원칙에 따라 그 책임은 당연히 민간기업인 원도급사에게만 있고, 사업관리 관련 권한과 책임까지 부여한 주체인 LH는 법률상 감시 책임조차 없게 된 모순이 있다.

한편 건설산업은 현재와 같이 계약이행 절차 관련 법규정이 비록 없더라도, 민간기업인 원도급사는 신의칙에 의거 직접 발주자와 체결한 원도급 계약도서인 건축 구조도면이나 구조계산서의 전단하중과 콘크리트 배합비율 및 샘플 채취 및 시공 공법의 안전 등을 공사 착수전에 제출받아 원도급사가 직접 검사와 서면 검토한 다음 공사에 착수하도록 해야 할 책무가 있다.

또한 지하주차장 지붕층 되메우기 작업시에도 장비의 동하중이나 토공물량의 적재충격 하중관계 등의 사전 안전점검도 당연히 해야 할 책임이 본래 원도급계약금액에는 포함돼 있다.

그런데 건설 계약발주 법규는 민간기업의 윤리성(Ethics)만 믿고, 계약이행관련 감시절차 규정도 없이 발주자는 방관 또는 방관해 오도록 현행 계약 법규에 흠결을 둔 채, 지난 60여년간 지속해 온 문제가 있었다는 것이다.

민간기업의 속성은 사익추구에 목적을 두고 있기 때문에 국가가 대기업이라고 무모하게 신의칙으로 믿고 발주해 왔던 것은 ‘고양이에게 생선맡긴 꼴’. 공정한 법률 인 것처럼 국민을 속인 것이다.

■ 행정계약상 행정주체의 공법적 책임부재 개혁

이와같이 현재 건설계약 관련 법규에는 발주자가 원도급자의 수많은 공종작업의 모든 공정을 단계별공사 집행절차 과정에 직접 실시간 개입하여 일일이 착수전, 착수준비 및 초기착수, 그리고 계속 작업과정을 감시(Q/S, Quality Surveillance)하는 법규정이 아예 없다.

이유는 공공건설사업이 당연히 공익보호 목적이므로 발주자가 공법적 책무로서 원도급자의 공정계획서를 미리 제출받아 직접 검토하고 승인하는 발주자 측의 사업관리 조직과 기능이 있어야 한다.

그게 PgM의 핵심이며 발주자의 원도급자의 역량평가의 기본요소이가 때문이다.

그러나 원도급자의 계약이행 절차의 의무와 책임에 대한 감시규정도 없이, 감독이라는 사후적 처벌목적의 규정만 있다. 그 결과 상호 의존적인 계약관계인 건설사고가 일어나더라도 계약관련 법규에는 모든 참여이해관계인들 간의 권한과 책임이나 권리와 의무를 명확한 집행절차로 사법적 책임변별이 되지 않는 흠결로 지속해 온 것이다.

또한 발주자의 객관적인 공법적 책임절차 규정이 없기 때문에 원도급자가 불리한 증거를 없애거나 조작도 가능한 영향으로, 현 국내 행정청 발주자나 건설기술인들의 종합사업관리 기술력의 책임의식(Ethics)에 심각한 한계가 드러난 것이다.

그럼에도 행정청은 오히려 대담해져 ‘시공책임형사업관리’라 해 공법적 책임의 사업관리비를 원도급자에게 추가 지급하여 이해충돌(Conflict of Interest)까지 일으키며, 행정청의 본래 직무를 공법적 책무를 유기하고, 감시대상에게 책임을 전가해 발주한 것이다.

■ 선진기법인 PgM Consultancy 방식도입으로 건설기술력 증대 방안

이제 공공발주사업에 발주자 직접 책임제인 PgM 도입을 계기로, 실효적으로 구현할 수 있는 발주자 지휘책임의 별도 조직으로 PgM전문 자문역(Consultants)제도로 운용하는 방식을 제안한다.

이는 건설전문성이 없는 행정청의 성능적 보완 방법으로 발주자가 고유의 공법적 책임과 권한은 갖되 건설종합사업관리전문가를 윤리성(Ethics)에 기초한 자문역으로 건설인의 사회적 책임부여는 물론 건설인들의 사기진작을 위해서 필요한 시스템이다.

다양한 기술자문역의 범위는 ‘설계와 시공’ 전반의 각각의 직능과 공종의 단계별 절차과정을 발주자 책임과 권한으로 개입하여, 설계사나 원도급사가 작업 착수 전에 미리 모든 계획표와 기술자료 등을 제출받아 철저히 검토해 서면으로 인정, 수용, 승인 등으로, 발주자 책임 결정의 사업관리를 해야 한다는 것이다.

또한 PgM Consultancy제도 도입은 발주자의 예방책무의 실효적 법규정으로 제출물절차(S/P, Submittal Procedure)규정과 비용·품질감시절차(Q/S, Quality Surveillance)규정 등의 추가 규정이 필요하다.

원도급자의 계약이행과정의 업무의 계획과 결과 등을 구체적으로 보다 상세하고 세밀한 감시절차 법규 추가가 되어야 하며, 동시에 국내 건설시장에 교육과 시스템 변경도 필요하다.

이때 PgM Consultancy의 도덕성(Ethics)은 법률상 최고 수준을 요구하고 있으므로, 국민기본권 침해로 발생하는 중대재해나 불법/불공정한 법률행위는 더이상 재발을 방지할 수 있도록, 이를 위한 법률적 추가도 함께 동반돼야 한다.

그러나 60여년간 고착화된 현 계약법의 흠결을 고치기 위해서 정부는 법 개혁 추진을 장·단기로 구분해 단계적으로 반드시 민관합동으로 추진해야 할 것이다.

이와같이 건설계약행정은 결코 공법상 계약이나, 이를 제조산업과 같은 프로세스로 인식한 오류에서 비롯된, 사법상 계약으로 판단한 대법원의 판례도 이제는 바뀌어야 한다.

또한 PgM 도입은 국내 건설의 생산체계 변화 뿐만아니라 해외건설 기술력을 최상의 수준으로 끌어올릴 수 있는 계기가 될 것이다.

이를 위한 건설 전반의 건설계약과 클레임 및 생산프로세스와 사업관리전문자문역 등의 기술 재교육 체계로 보완이 시급하다.