프랑스 - 취약계층 우선지원정책 추진으로 사회통합 초점
미국 - 대도시권에 전략적 집중투자 시행 후 분배 정책 추진
일본 - 중앙정부 차원의 운용지침 마련·지자체 활용 등 소통 강화
[국토일보 이경옥 기자] 지속가능한 도시발전을 위한 중앙 정부의 역할이 강조되고 있다. 사회문제를 도시문제로 이해하고, 도시화를 잘 계획 관리함으로써 사회갈등 해소와 번영에 이를 수 있다는 전제에서다.
실제로 해외 국가도시정책 동향의 흐름은 각 국가가 처한 고유한 여건 변화에 대응해 정책의 우선순위를 설정한 뒤 전략적으로 정책방향과 목표, 대상, 수단 등을 선택해 집중하고 있다.
국토연구원은 최근 ‘해외 국가도시정책 동향과 시사점 : 프랑스·미국·일본 사례’ 연구보고서(김태환 국토연구원 선임연구위원, 김수진 국토연구원 책임연구원, 박소영 국토연구원 책임연구원, 박찬 서울시립대 교수)를 통해 국가도시정책에 있어 중앙정부의 역할이 중요하다고 제시했다.
국가도시정책이란 중앙정부, 지방정부, 시민사회 등 다양한 이해 관계자가 함께 공유할 수 있는 지속가능한 도시발전의 비전이자 이를 수립하기 위한 거버넌스 구축과정 자체를 의미한다.
도시화가 성숙기에 들어서면서 인구감소, 고령화, 양극화 등 도시문제 양상 자체가 달라지게 됐고, 중앙정부 뿐만 아니라 다양한 주체들이 협력적 거버넌스 구축을 통해 대응할 필요성이 증대되고 있다.
국토연구원에 따르면 프랑스는 도시계획·관리를 지역 간 격차 완화 및 사회통합 구현을 위한 정책적 수단으로 활용하고 있다. 미국은 백악관 차원에서 전략적 대도시권정책과 전통적 지역개발정책을 병행 추진하고 있다. 일본은 정책과제 대응형 도시계획 운용지침을 제공해 국가가 당면한 공동의 문제의식을 공유한다.
■ 프랑스 도시정책
프랑스 도시정책은 사회복지정책과 일반적인 의미의 도시정책이 결합된 형태로, 사회적 배제 문제를 도시공간적인 틀 안에서 해결하고자 하며 궁극적으로 사회통합을 추구하고 있다.
또한 모든 도시거주민이 정책대상이 아니라 사회적 취약계층(이민자, 빈민 등)에 중점을 두고 있다.
주요 정책수단으로 도시취약지구(Zone Urbaines Sensible: ZUS) 선정을 들 수 있다. ZUS란 이주배경을 가진 빈곤층이 밀집한 도시외곽 취약지역을 우선 정책대상으로 삼고, 지역사회 발전에 초점을 맞춘 사회 통합정책의 일환이다.
또한 중앙정부와 도시들 간에 협약을 맺고 국가도시재생청 주도로 도시취약지구에 프로그램을 적용하며 ‘도시연대와 재생에 대한 법률’에 의거해 도시 내 지역 간 격차완화를 위한 예산을 재분배한다.
■ 미국 도시정책
미국의 새로운 국가도시정책은 도시를 과거 다양한 문제를 지닌 빈곤의 온상으로 간주하던 관점에서 경제적 번영을 위한 국가 전략의 중심으로서 도시를 인식하는 관점으로 이동하고 있다.
클린턴 정부는 지역사회 역량 강화 어젠다를 중심으로 상향식 도시정책을 추진해왔으나, 부시 정부 말기와 오바마 정부에 이르러서는 대도시권에 초점을 맞춘 ‘미국의 번영을 위해 대도시권의 번영을 추구해야 한다’라는 정책 기조로 전환하고 있다.
‘미국 번영을 위한 청사진’의 대도시권 정책은 대도시야말로 국가 번영의 네 가지 추진동력(혁신, 인적자본, 기반시설, 질 좋은 장소)과 핵심 자산이 집중된 곳이라는 전제에 기반하고 있다.
주요 목표로 경쟁력, 지속가능성, 포용성을 추구하며, 주요 원칙으로 통합, 유연성, 책임감을 강조한다.
■ 일본 도시정책
일본은 도시 간 경쟁 심화, 시정촌 합병에 의한 행정 광역화, 지자체 재정상황 악화, 기후환경 변화에 따른 재난 위험 증가, 국민 가치관 다양화, 기술혁신 등 사회경제 정세가 크게 변화함에 따라 새로운 도시정책 수립 과제에 직면했다.
특히 고령화가 급속하게 진행되고 있기 때문에 도시의 확대 및 성장을 기본 패러다임으로 하는 제도적 틀로 대응하기에는 한계가 있다.
이에 따라 지방자치단체에서 고민하기 어려운 사항을 일정한 범위에서 국가 전체의 문제의식으로 공유하고 그 문제의식에 대한 해결방안을 지방자치단체에서 받아서 반영할 수 있도록 중앙정부 차원에서의 운용지침 마련과 제시가 필요하다.
지역특성에 맞는 계획 수립도 중요하지만 급격한 여건변화와 관련한 문제에 있어서는 국가 전체를 고려한 계획이 동시에 수립될 필요가 있다는 것이다.
■ 정책적 시사점
국토연구원은 각 나라별 국가도시정책을 통해 우리나라 도시정책에 시사하는 부분들이 많다고 제시했다.
먼저 국토계획 또는 수도권계획 내에 도시정책이 포함된 우리나라 상황에서 우리가 처한 역사적 맥락과 당면한 여건변화에 걸맞은 국가도시정책의 범위와 대상에 대한 질문이 필요하다고 지적했다.
사회적으로 지속가능한 도시발전을 위해 그동안 부문별로 시행된 정책(주거복지, 교육, 의료 등)을 도시정책이라는 큰 틀 안에 결합하고 효율성 측면에서 그 정책대상을 극빈층으로 한정하고 있는데, 도시정책의 의미를 단순히 도시취약지구의 물리적 재정비 또는 세금감면에 국한하지 않고 거주민들의 삶의 질 향상, 공동체 회복, 다양성 존중 등과 같은 사회적 측면 또한 고려하는 것이 필요하다는 설명이다.
더불어 도시화를 번영에의 기회로 인식하고 효율적 도시 관리를 통해 경제성장을 견인하고자 대도시권으로의 권한 이양, 역량강화, 민간 파트너십 구축 지원 등 초점을 명확히 한 전략 수립과 추진이 이뤄져야 한다고 강조했다.
국가경제는 지역의 성장과 도시 및 근린의 번영에 따라 좌우된다고 보고 각각 공간 위계별 장소기반의 통합적, 협력적, 다중-관할의 유연한 정책을 추진해야한다는 것이다.
도시단위 정책은 지속가능한 공동체를 구축을 목표로 하며 소득수준에 맞는 주거공급, 편리하고 저렴한 교통수단을 통한 접근성 강화 등 기존 지역사회 개발을 위해 정책, 프로그램, 펀딩을 집중 및 조정하는 것을 의미한다.
또한 국가도시정책의 역할과 관련해 일본과 같이 지방자치단체 차원에서 고민하기 어려운 사항을 일정한 범위에서 지방의 특성에 맞게 도시계획을 수립하면서 동시에 국가차원의 문제의식을 공유하고 반영할 수 있는 운용지침을 제시해야한다고 강조했다.
일본의 변화는 한국의 10~20년 후의 변화 모습이기 때문에 국토 및 도시정책 차원에서의 일본의 정책 방안의 활용을 위한 면밀한 검토가 필요하다는 이유에서다.
특히 인구감소와 노령화에 따른 도시 내 사회구조의 변화는 도시관리차원의 문제뿐만 아니라 국토차원에서의 발전, 관리전략과도 연계되기 때문에 이에 대한 대응방안 마련도 필요하다.
이경옥 기자 kolee@ikld.kr
