최근 정부에서 추진 중인 건설생산체계 개편안(9월 5일, 생산체계 개선방안 공청회 발표) 중 업역규제 완화는 긍정적인 반면, 중소규모 업자보호를 위한 제도적 장치 보강이 필요하다는 의견이 제시됐다. 이에 본보는 건설정책저널에 게재된 대한건설정책연구원 이종광(사진) 연구기획위원의 의견을 요약하여 게재한다.

이종광 위원은 건설산업정책, 규제정책, 공정거래, 건설분쟁 등을 심층 연구하여 전반적인 건설산업에 연구기획원으로 맹활약 중이다.

또한 국토교통부 성과평가위원회 위원, 공정거래위원회 규제개혁심의위원회 위원, 기획재정부 국가계약분쟁조정위원회 위원, 동반성장위원회 지수실무위원, (前) 국토해양부 건설산업선진회위원회 위원 등을 역임했다.

■ 업역규제 개혁이 생산체계개편의 핵심

건설생산체계란 건설산업에서 시설물이 만들어지는 일련의 과정이다. 현재의 건설생산체계는 기획, 설계, 시공, 유지관리 등 생산과정의 역할에 따라 업무내용과 시공자격을 엄격히 제한한다. 그중 시공분야는 특히 업종과 시공자격이 연계돼 있는 칸막이 규제로 지적받고 있다. 건설생산체계를 개편의 핵심사항은 건설업종에 따라 할 수 있는 일, 즉 업종별 업무내용과 시공자격을 제한하는 업역 규제를 완화하는 것이다.

■ 종합·전문업체 상호진출 허용, 발주자 선택 폭 확대

국토연구원이 지난 9월 연구용역 중간보고 형식을 취한 공청회에서 제시한 건설생산체계 개선방향의 주요내용은 업역규제 개선, 업종체계 개선, 등록기준 개선 3가지 분야이다.

먼저 업역규제의 기본방향은 전문업체의 종합공시 원도급 허용, 종합업체의 전문공사 원도급 및 하도급 허용, 직접시공으로 나누어진다. 즉 발주자의 선택에 다라 종합업체의 전문공사, 전문업체의 종합공사 수급 및 시공을 가능하게 하는 것이다. 보완장치로 종합업종 및 전문업종 간 시장개방을 활성화 시키고, 상호실적을 인정하는 실적관리체계 개선방안이 마련되어야 한다.

업종체계는 단기 개편안과 중·장기 개편안으로 나누어진다. 단기 개편안으로 토목건축업종 분할과 유사업종을 통합, 시설물유지관리업 관련 갈등을 완화하는 방안이 들어있다.

중·장기적으로는 먼저 전문업종 중 유사업종을 통합해 대분류하여, 불필요한 업종 간 분쟁을 줄이고 발주자의 건설업체 선택을 위한 의사결정을 지원한다.

등록기준은 자본금 기준을 완화하는 반면 기술능력 기준은 강화하는 방향이 제시되었다.

■ 생산체계 개편안 전반적으로 바람직하고, 추진전략도 합리적.

건설생산체계 개편(안)에 대한 평가는 업종과 이해관계에 따라 의견 차이가 있겠으나, 건설업종과 업무내용을 엄격히 규정하는 현재의 칸막이 업역규제를 완화하려는 개편방향은 바람직하다고 본다. 건설산업의 창의성과 생산성을 높이고 전반적 경쟁력 강화에 부합한다고 본다. 업역규제 외에 업종체계, 등록기준을 포함한 개편범위도 적정하다. 업역규제의 효과를 높이기 위해서라도 업종체계 등의 개편이 동시에 이루어지는 것이 바람직하다.

추진전략으로 생산체계 개편을 단계적으로 확대하는 방안이 제시되었다. 토목·건축·산업설비·조경 등 공종별 시장개방, 발주자의 특성에 따른 주체별(공공·민간) 시장 개방이 이루어질 예정이다. 생산체계 개편으로 인한 시장의 혼란을 최소화하고 시행착오를 교정하기 위한 적응기간이 필요하다는 것이다. 업종체계의 합리적 대안을 마련하기 위해서도 시간이 필요한 것이 현실이다. 업종체계 부분은 종합·전문 양 업계에 속하는 34개 업종 모두 이해당사자가 되기 때문에 신중한 개편이 필요하다.

■ 일부사항 보완 필요, 설계·시공 업역개편도 향후 검토해야.

생산체계 개편(안)에 대한 보완방안 점검이 필요하다. 먼저 업종시스템의 본질적 기능을 확보해야 한다. 생산체계 개편이 이뤄질 경우, 여러 개의 전문업종으로 구성된 종합공사에 대하여 발주자는 종합업종을 보유한 건설업체를 선정할 수도 있고, 복합공사를 구성하는 여러 개의 전문업종을 보유한 건설업체를 선정할 수도 있다. 그러나 하나의 공종으로 구성된 전문공사의 경우에는 해당 전문업종을 보유한 건설업체를 선정하게 하는 것이 타당하다. 만약 단일공종으로 구성된 전문공사까지 종합업종으로 수행할 수 있게 된다면, 전문업종의 존재의미가 약화되고 장기적으로 업종시스템 유지가 어렵게 될 것으로 우련된다.

그리고 생산체계 개편으로 어려움을 겪을 가능성이 큰 소규모공사를 시공하는 영세업체에 대한 배려가 필요하다. 즉 종합과 전문간 상호 시장이 개방되면 복합공사에 있어서는 상당기간 전문업체의 수주경쟁력이 낮아 발주자가 종합업종을 선택할 가능성이 높고, 전문공사에 있어서도 종합업종에서 전문공사 시장을 잠식하게 될 것이다. 따라서 일정금액 구간에서는 전문업종에 독점적 수주기회를 보장하는 보완장치가 필요하다.

이번 생산체계 개편이 시공분야에 국한된 것은 아쉬운 점이다. 굳이 4차 산업혁명을 거론하지 않더라도 산업, 기술, 분야 간의 융·복합 현상은 대세이고, 기획·설계 분야와 시공 분야가 분리되어 있는 것이 건설산업의 경쟁력을 약화시키는 주요한 요인이다. 향후 이 점에 대한 개선이 필요하다.

■ 건설산업 발전 위한 대승적 차원의 접근 필요

건설생산체계 개편에는 정부와 전문가 외에도 여러 이해관계 집단이 참여하고 있다. 입장과 처지에 따라 의견이 다를 수 있겠지만, 대승적으로 건설산업 발전이라는 공동의 목표를 염두에 두고 이견을 조율해야 할 것이다. 합리적인 조정이 라니라 이해관계 절충의 결과로 개편방향을 잘못 잡거나 바람직하지 못한 내용으로 구성되어서는 안 된다. 앞으로 남은 기간 동안 정부와 건설업계가 중지를 모아 이번 생산체계 개편을 통해 건설산업의 수준이 한층 높아지길 기대한다.